Społeczność lokalna i decentralizacja! Ważne! Przeczytaj!
Rozwój lokalny kierowany przez społeczność (CLLD): jak go skutecznie wdrożyć
W niniejszym tekście, przygotowanym wspólnie przez kilka europejskich organizacji i sieci organizacji pozarządowych z długim doświadczeniem i wiedzą na temat rozwoju lokalnego, inicjatorzy wyrażają zadowolenie z propozycji Komisji Europejskiej na temat rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (CLLD), a zarazem wzywają do podjęcia działań na poziomie europejskim, krajowym i regionalnym, aby inicjatywa Komisji stała się jedną z głównych osi Wspólnych Ram Strategicznych i Umów Partnerskich, aby objęła wszystkie fundusze i jak najwięcej obszarów miejskich, wiejskich i rybackich, budując w oparciu o dotychczasowe sukcesy podejścia CLLD, a jednocześnie unikając błędów i trudności w jego wdrażaniu.
Nowe pozytywne propozycje dotyczące CLLD
Propozycje Komisji Europejskiej na okres 2014-2020 przewidujące, że fundusze objęte Wspólnymi Ramami Strategicznymi (WRS) będą wspólnie przyczyniać się do rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, są konstruktywne i budzą nadzieję.
Aby wzmocnić spójność terytorialną, Komisja zwraca uwagę na rolę miast, subregionów i obszarów funkcjonalnych w rozwiązywaniu specyficznych problemów każdego z tych obszarów. Jednym ze sposobów na rozwiązanie tych problemów jest tworzenie lokalnych strategii rozwoju i budowanie lokalnych partnerstw (Lokalnych Grup Działania), w oparciu o doświadczenie podejścia LEADER.
Komisja proponuje dla CLLD jednolite podejście we wszystkich funduszach objętych WRS:
działania adresowane są do konkretnego obszaru mniejszego niż region (sub-regionu);
inicjatorem jest lokalna społeczność poprzez tworzenie lokalnych grup działania, obejmujących przedstawicieli sektora publicznego oraz prywatnego i społecznego;
wsparcie udzielane jest na podstawie zintegrowanej, wielosektorowej strategii odnoszącej się do specyficznych potrzeb i możliwości danego obszaru;
ważnymi elementami są także innowacja (definiowana na poziomie lokalnym), współpraca w sieci, a tam gdzie to wskazane, projekty współpracy.
Ta jednolita metodologia pozwoli również na integrowanie w ramach jednej lokalnej strategii wielu funduszy europejskich.
Komisja uważa, że głównymi celami stosowania podejścia CLLD będą:
zachęcanie lokalnych społeczności do poszukiwania rozwiązań oddolnych tam, gdzie wyzwania danego obszaru wymagają przeprowadzenia zmian strukturalnych;
budowanie zdolności do działania i generowania przedsięwzięć innowacyjnych (w tym innowacji społecznej), przedsiębiorczości i umiejętności reagowania na zmiany, za pomocą odkrywania i wzmacniania niewykorzystanego dotąd potecjału drzemiącego w społecznościach lokalnych;
wspieranie podmiotowości lokalnej poprzez zwiększanie partycypacji społecznej i budowania poczucia sprawstwa, co pozwoli skuteczniej realizować polityki unijne;
wspieranie zarządzania wielopoziomowego, dając społecznościom lokalnym okazję do pełnego uczestnictwa w realizacji celów UE na wszystkich obszarach.
Proponowane są specjalne zachęty do realizowania programów operacyjnych przez podejście CLLD (np. wyższy procent dofinansowania ze strony UE). Komisja przewiduje też, że kraje członkowskie przeznaczą na to podejście znaczące kwoty, ale tylko w przypadku Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziane jest obowiązkowe minimum 5% budżetu na CLLD (podejście LEADER).
Wnioski z dotychczasowej realizacji podejścia CLLD
Jesteśmy zdania, że propozycje Komisji stanowią przemyślany, pozytywny krok w kierunku dalszej decentralizacji zarządzania i mogą przyczynić się do zrównoważonego rozwoju. Są one także efektem ponad 20 lat doświadczenia podejścia LEADER i podobnych programów i przedsięwzięć, które przyjęły i rozwinęły podejście rozwoju lokalnego, zainicjowane w latach osiemdziesiątych niezależnie od europejskich funduszy strukturalnych.
Doświadczenie wskazuje, że przy stosunkowo niewielkich środkach podejście CLLD uruchomiło ogromne pokłady inicjatyw lokalnych na rzecz tworzenia miejsc pracy, było dobrze odbierane przez lokalne społeczności i pozwoliło im znaleźć długofalowe rozwiązania wobec wyzwań związanych ze strategią Europa 2020. Okazało się zarazem, że podejście to napotkało na liczne przeszkody i utrudnienia w praktyce:
„metoda Leader” jest zdecydowanie najpełniejszym zastosowaniem podejścia CLLD w Europie i na świecie. Jednak o ile sama metoda jest powszechnie uważana za skuteczną, o tyle sposób jej wdrażania w postaci Osi Leader obecnych Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich znacznie ograniczył możliwości innowacji i inicjatywę. Społeczności lokalne skarżą się na nadmierny wpływ administracji publicznej, zbyt małą swobodę podejmowania lokalnych decyzji, zbyt wąski zakres projektów i działań jakie można podejmować, a w efekcie malejące zainteresowanie obywateli aktywnością społeczną;
podobne podejście jest z powodzeniem wdrażane od 2007 roku w Europejskim Funduszu Rybackim, co pozwala obserwować, w jaki sposób ta metoda radzi sobie ze specyficznymi wyzwaniami określonych grup (np. zawodowych) w ramach społeczności lokalnej. Jednak partnerstwa na obszarach rybackich działają od bardzo niedawna, należy zaś pamiętać o tym jak długo trzeba budować to podejście aby zaobserwować trwałe efekty;
Inicjatywy Wspólnotowe URBAN i EQUAL pokazały wartość podejścia lokalnego, mimo że nie stosowały wszystkich zasad CLLD, ale wiele z ich innowacji zostało rozmyte w momencie włączenia do głównego nurtu programów unijnych. Program URBACT zachował niektóre zasady w procesie wspólnego przygotowywania lokalnych planów działania w oparciu o wielosektorowe grupy wsparcia, ale nie dysponują one środkami na wdrażanie tych planów;
wiele innych lokalnych inicjatyw, takich jak Lokalne Agendy 21, Transition Towns, ruchy wzajemnej pomocy gospodarczej, inicjatywy biznesu społecznego, ekonomii społecznej, pakty na rzecz zatrudnienia, lokalne kampanie walki z ubóstwem, bezrobociem czy dyskryminacją mają czasem podobne cele czy grupy docelowe jak CLLD, ale zwykle nie dysponują instrumentami finansowania projektów ani metodologią podejmowania decyzji typową dla CLLD.
Na podstawie dotychczasowego zastosowania CLLD i innych podejść rozwoju lokalnego należy zwrócić uwagę na dwie istotne kwestie:
Po pierwsze, choć CLLD jako całość odniosło sukces, jego potencjał nie był w pełni zrealizowany ze względu na sposób, w jaki było wdrażane, przez to że było postrzegane w wąski sposób jako „narzędzie do dystrybucji funduszy”, a szczególnie poprzez włączenie go – bez odrębnych zapisów – do głównego nurtu programów realizowanych przez administrację przyzwyczajoną do odgórnego zarządzania i rozdawania grantów.
Po drugie, CLLD stanowi podwójne wyzwanie dla administracji publicznych, ponieważ wymaga delegowania podejmowania decyzji do podmiotów niepublicznych, i ponieważ dopuszcza łączenie różnych źródeł finansowania. Możliwość integrowania tych funduszy w nowych przepisach o Europejskich Funduszach: Rozwoju Regionalnego, Społecznym, Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Morskim i Rybackim zależy od dobrej woli państw członkowskich i może nie odnieść efektów poza wąskim gronem najbardziej zaangażowanych krajów i regionów. Administracje państwowe są zwykle zorganizowane sektorowo, a koordynacja pomiędzy funduszami wymaga wysiłku, podjęcia na samym początku odpowiednich kroków i podtrzymywania tego wysiłku w późniejszym okresie.
Z tych powodów niepokoimy się, że niedostatki zapisów dotyczących CLLD na poziomie unijnym przełożą się na rzeczywistość państw członkowskich w taki sposób, który poważnie zagrozi tej wielkiej szansie, jaką stworzyły początkowe propozycje Komisji Europejskiej.
Wielka szansa, której nie można zmarnować
Wspomniane wyżej bariery trzeba przełamać, aby nie pozwolić na zmarnowanie szansy jaką stwarza CLLD, pozwalając na odejście od ducha, jaki przyświecał zapisom o tym podejściu w programowaniu na lata 2014-2020. Naszym zdaniem CLLD nie jest tylko mechanizmem pozwalającym na lepszą koordynację między Funduszami, ale także unikalną okazją na dowartościowanie kapitału społecznego, dynamizmu, innowacyjności i innych cech tego podejścia, dla nowego spojrzenia na wiele polityk europejskich.
Oznacza to kolejne poziomy wyzwań w następujących obszarach (kolejno coraz bardziej ambitnych):
Po pierwsze, jeśli chodzi o rozwój kierowany przez społeczność na obszarach wiejskich oraz nadmorskich i rybackich, pierwsze analizy wskazują, że większość zainteresowanych, szczególnie jeśli mieli z tym podejściem do czynienia od dłuższego czasu, z niecierpliwością oczekuje na odnowioną metodę LEADER i liczy, że zostaną wyciągnięte wnioski z przeszłości oraz z krytyki, jaka w ostatnim czasie spotyka to podejście.
Po drugie, w miastach i aglomeracjach miejskich istnieje ogromny potencjał dla partycypacyjnych metod radzenia sobie z całym wachlarzem wyzwań miejskich, Komisja Europejska po raz pierwszy proponuje zresztą, aby z funduszy strukturalnych wyodrębnić specjalne środki na zrównoważony rozwój miast.
Europa jako całość stoi w obliczu spraw wymagających szczególnej uwagi, często dużych i długotrwałych inwestycji, a także podejścia o różnej skali, m.in. jeśli chodzi o: ogromną liczbę młodych ludzi bez pracy w coraz liczniejszych krajach; potrzebę zapewnienia dobrobytu społecznego i ekonomicznego oraz równości w czasach kiedy wzrost gospodarczy się wyczerpał; ograniczone zasoby naturalne i środowiskowe; zdolność przetrwania społeczności lokalnych i interkulturowy charakter wielu z nich; starzenie się i potrzebę integracji coraz to nowych grup społecznych; zapobieganie nadmiernym rozpiętościom i walkę z dyskryminacją; sprawiedliwy dostęp do wiedzy i informacji oraz kontrola demokratyczna. We wszystkich tych sprawach CLLD może być odpowiedzią, stanowiąc punkt wyjścia i pole do eksperymentowania dla partycypatywnych, innowacyjnych i trwałych rozwiązań.
Po trzecie, polityka europejska stoi wobec kryzysu legitymacji. Obywatele czują się niedoinformowani, wręcz wyalienowani z instytucji i mechanizmów decyzyjnych Europy. W wielu przypadkach korzyści z wsparcia europejskiego są niewidoczne. Prosta kontynuacja i aktualizacja programów z przeszłości może tylko pogłębic ten niepokojący rozpad ducha europejskiego. CLLD stwarza szansę na odnowienie europejskiej perspektywy rozwoju. Może wspomagać innowacyjność w tysiącach miejsc, podkreślając europejską zdolność do zasiewania nadziei i solidarności w trudnych czasach.
Jesteśmy przekonani, że dobre umocowanie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność może stworzyć szanse na innowacyjne i partycypacyjne pomysły w różnych typach obszarów. Wśród nich należy wymienić następujące:
na europejskich obszarach wiejskich, odmłodzona wersja podejścia LEADER, w której lokalnym grupom przywrócona będzie możliwość realizowania autentycznie innowacyjnych strategii, zróżnicowanych i otwartych na wszystkich partnerstw, kładąc nacisk na strategiczne spojrzenie, dialog i współpracę;
w miastach, lokalne grupy działania będą się tworzyć w zaniedbanych dzielnicach nękanych przez biedę, gniew i poczucie niepewności; starzy i młodzi, właściciele sklepików i bezrobotni, dawni i nowi mieszkańcy, obywatele i urzędnicy będą mogli wspólnie odbudowywać życie publiczne, odtwarzać podstawowe usługi i stopniowo rewitalizować całe obszary miast przez niezliczone mikro-projekty;
na obszarach nadmorskich i rybackich lokalne partnerstwa wleją nowe życie w marginalizowane dotąd osady rybackie przez stworzenie rybakom lepszych kontaktów z klientami, poszukiwanie nowych źródeł dochodu i nowych rodzajów działalności, a także wspieranie wspólnych inicjatyw zrównoważonego wykorzystywania zasobów naturalnych;
powstaną także nowe partnerstwa obejmujące różne typy obszarów: łączące miasteczka z otaczającymi je obszarami wiejskimi, wielkie miasta z obszarami podmiejskimi, w związku z inicjatywami samopomocy gospodarczej, tworząc nowe formy gospodarcze (przedsiębiorczość społeczna itp.).
W palących kwestiach ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, można sobie wyobrazić, że:
lokalne grupy działania będą wdrażać strategie zerowej emisji CO2, integrując inwestycje oszczędzające zasoby, decentralizację produkcji energii, nowatorskie sieci przesyłowe, rozwiązania związane z dojazdem do pracy itp. (ponad 70% emisji gazów cieplarnianych zależy od stylu życia, a CLLD jest jedynym podejściem, które obejmuje ludzi w ich miejscu zamieszkania i pracy);
lokalne grupy działania podejmujące wyzwanie produkcji żywności w miastach i budujące silne więzi z gospodarstwami rodzinnymi przez społeczne łańcuchy produkcji i dystrybucji żywności, prośrodowiskową edukację młodzieży z zaniedbanych środowisk miejskich, ograniczanie niedożywienia, otyłości i braku ruchu, przyczyniając się w ten sposób do poprawy zdrowotności;
lokalne grupy działania tworzące sieci dialogu międzykulturowego, organizujące projekty i wydarzenia wielokulturowe, wzmacniające więzi między miastem a wsią, podnoszące świadomość przez wspólną zabawę i uczenie się od siebie nawzajem;
lokalne grupy działania prowadzące lokalne i regionalne fundusze wspierające małych i mikro-przedsiębiorców nie mających dostępu do systemu bankowego, aby rozpocząć lub rozwinąć działalności i budować współpracę z partnerami z własnego obszaru i z zagranicy;
partnerstwa promujące innowacyjne zastosowania technologii informacyjnych do prowadzenia dialogu obywatelskiego na kluczowe tematy; zajmujące się innowacją społeczną w usługach publicznych; budujące plany zapobiegania ubóstwu lub wsparcia dla określonych grup, np. imigrantów, młodzieży, kobiet itp.
Sposób na osiągnięcie efektów
Nie ma wątpliwości, że ogromny potencjał metody CLLD stanowi wyzwanie dla pomysłowości lokalnych podmiotów. Stanowi też wyzwanie dla administracji na poziomie unijnym i krajowym, aby stworzyli rozsądne ramy instytucjonalne, umożliwiające na pełne rozwinięcie potencjału i kreatywności tego podejścia.
Po pierwsze, administratorzy powinni wykazać, że wyciągnęli wnioski z zastosowania CLLD w przeszłości, w tym:
że są autentycznymi zwolennikami decentralizacji i autonomii w podejmowaniu decyzji przez tych, których one dotyczą, dla dobra wspólnego;
że zdają sobie sprawę ze specyfiki CLLD i nie będą próbować go realizować za pomocą tych samych reguł jak pozostałe elementy programów operacyjnych;
że CLLD nie da się narzucić odgórnie, co oznacza w praktyce że regionalne i lokalne podmioty zainteresowane tym podejściem powinny być od zaraz włączone w dyskusję nad tym, jak CLLD powinno być wdrażane w praktyce, a nie stawiane przed faktem dokonanym.
Po drugie, trzeba wypracować przekonujące odpowiedzi – odpowiednie dla specyfiki każdego z państw członkowskich – na następujące kluczowe kwestie wdrożeniowe:
Obszar „funkcjonalny”. Taka definicja powinna być tworzona z poszanowaniem charakterystyki różnych typów obszarów oraz natury problemów, na jakie odpowiada strategia lokalna. Ta kwestia jest szczególnie istotna w dużych obszarach miejskich, gdzie „rozwiązania” problemu zaniedbanych dzielnic nie można poszukiwać na poziomie pojedynczego osiedla.
Zintegrowane strategie. O ile ideałem jest w pełni zintegrowana strategia obszaru, ważne jest żeby uznać i uwzględnić specyficzne wymiary lub priotytety, dotyczące na przykład konkretnych sektorów (rybactwo) czy grup docelowych (Romowie).
Zarządzanie. Należy przewidzieć możliwość funkcjonowania równolegle wielu typów partnerstw „poziomych” i „pionowych”, w zależności od zróżnicowanych potrzeb lokalnych.
System wdrażania pozwalający wspierać projekty wybrane lokalne w sposób szybki i skuteczny. „Diabeł tkwi w szczegółach” i z tego powodu możliwie najwięcej szczegółów powinno być rozstrzygniętych na samym początku, np. kwestie uproszczonych rozliczeń kosztów, mechanizmy finansowania gwarantujące dostateczną autonomię podmiotów lokalnych, w tym możliwość zaliczkowania.
Ogólnie rzecz biorąc, kwestie praktycznego wdrażania CLLD w okresie 2014-2020 są bardziej szczegółowo potraktowane w funduszach: wiejskim i rybackim, niż w funduszu regionalnym i społecznym. Jesteśmy zatem przekonani, że sprawą bardzo pilną jest dopracowanie zapisów dotyczących EFRR i EFS w zakresie CLLD, aby były w pełni kompatybilne z pozostałymi funduszami.
Zainteresowani muszą podjąć działania
Wzywamy instytucje unijne i państwa członkowskie do tworzenia odpowiednich struktur i procedur sprzyjających kiełkowaniu, rozwojowi i rozkwitowi inicjatyw CLLD, tak aby mogło się ono stać nie tylko narzędziem odnowy obszarów miejskich i wiejskich, ale także ważnym ogniwem polityki wzrostu – dostarczając rozwiązań niezbędnych dla rozwoju obejmującego społeczności będące w potrzebie i przyczyniając się do bogatszej i bardziej sprawiedliwej Europy.
Wzywamy zatem przedstawicieli Komisji Europejskiej, Rady oraz Parlamentu Europejskiego, aby:
przyznali priorytet kwestiom związanym z CLLD w negocjacjach międzyinstytucjonalnych;
uznali CLLD za innowację instytucjonalną, a nie za drobny i przejściowy przypis do głównego nurtu polityk i programów strukturalnych;
zapewnili, że te same lub podobne wymogi dotyczące CLLD są zawarte we wszystkich czterech funduszach objętych WRS;
ustalili krótkie terminy dla wyboru i akceptacji strategii lokalnych i lokalnych grup działania (wcześniej niż 31 grudnia 2015 dla pierwszego wyboru grup aby uniknąć luki w finansowaniu istniejących grup, i nie później niż 31 grudnia 2016 dla drugiej tury wyboru, aby nie zabierać nowym grupom czasu niezbędnego na wdrożenie strategii).
Wzywamy szczególnie Komisję Europejską, aby:
określiła schemat wdrażania CLLD, który w pełni uwzględniałby i wspierał zastosowanie wszystkich głównych cech CLLD i ułatwiał łączenie różnych źródeł finansowania;
zapewniła, że specyficzne zapisy dotyczące CLLD, w zgodzie z powyższymi założeniami, znajdą się we wszystkich Umowach Partnerskich oraz w towarzyszących im szczegółowych ustaleniach między partnerami krajowymi a regionalnymi/lokalnymi;
stworzyła warunki, aby finansowanie z wielu źródeł nie było argumentem na rzecz zmniejszenia poziomu wsparcia, jakie otrzymywały do tej pory działania typu CLLD z któregokolwiek z funduszy, np. poziomu wsparcia dla podejścia LEADER w EFRROW;
bez zwłoki przystąpiła do szerokiej kampanii informacyjnej adresowanej do decydentów na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, pracowników administracji, organizacji obywatelskich i innych zainteresowanych, na temat zastosowania i potencjału CLLD.
Wzywamy szczególnie rządy i administracje państw członkowskich, aby:
blisko współpracowały z Komisją Europejską w przygotowaniu Umów Partnerskich zgodnie z wyżej opisanymi zasadami, a szczególnie aby zdefiniowały jasną strategię i budżet dla działań realizowanych przez CLLD;
uruchomiły bezzwłocznie, wspólnie z lokalnymi podmiotami, wsparcie przygotowawcze dla stosowania CLLD w różnego typu środowiskach: miejskich, wiejskich, miejsko-wiejskich, zależnych od rybactwa, transgranicznych – wykorzystując na ten cel środki z pomocy technicznej z obecnego okresu; a także aby zachęciły lokalne podmioty do twórczego podchodzenia do CLLD i korzystania z niego w różnego typu sytuacjach;
usilnie pracowały nad uproszczeniem procedur i ograniczeniem biurokracji dla beneficjentów i dla partnerstw lokalnych (LGD), w połączeniu ze zwiększeniem autonomii LGD, poprzez m.in. tworzenie odrębnych zapisów o CLLD w odpowiednich programach operacyjnych oraz przez przyjęcie schematu wdrażania CLLD opracowanego przez Komisję, o którym mowa wyżej.
05.06.2012
> http://ldnet.eu/Rozw%C3%B3j+lokalny+kierowany+przez+spo%C5%82eczno%C5%9B%C4%87+(CLLD)%3A+jak+go+skutecznie+wdro%C5%BCy%C4%87
> do druku:
PDFApel%20LDnet%20ws%20CLLD.pdf (414,63KB)